- 新型城镇化背景下社会治理评价指标体系构建与应用
- 南锐
- 6547字
- 2025-02-21 21:55:19
第二节 理论基础
本书的理论基础是公共治理理论和政府绩效评估理论，其中，公共治理理论贯穿本书的始终，新型城镇化背景下社会治理的价值取向与目标的确定，指标体系构建的思路和逻辑的确定，包括指标体系的应用，以及实证结论的分析与应用，都是在此理论框架的引导下完成的；而政府绩效评估理论则是贯穿于指标体系构建与应用的全过程，尤其是对指标体系的层级设置、评价思维、分析视角的形成奠定了重要理论基础。
一 公共治理理论
公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机，以及公民社会的不断发育和众多社会组织迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。[16]“公共治理”这一概念的核心词——“治理”是一个多义词，在不同语境下有着不同的理解，是与“统治”既有联系又有区别的一个概念，一般来说，它是指依靠政府、社会组织以及其他治理主体之间的合作，通过面对面合作方式形成网络管理系统，并通过一定的合作价值来实现对公共事务管理的目标。[17]治理理论创始人之一罗西瑙认为：“治理是一种由共同目标支持的管理活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[18]而在公共治理理论中，治理是政府部门与非政府部门（包括私营部门、第三部门或公民个人）等公共管理主体通过一种有效模式或环境，相互合作，分享公共权力，共同管理公共事务，旨在实现和增进公共利益，强调的是对一种合作网络的管理。至于政府部门与非政府部门在合作网络中的地位和角色，则凸显出较大的变化，治理强调政府部门的关键作用，但不是主宰作用，强调非政府部门是主动参与作用，而不是被动辅助作用。英国学者麦克格鲁也曾明确提道：“治理是一种以实现和增加公共利益为目的的社会合作过程，国家（或政府）在这一过程中起到了关键作用，但不一定是支配性作用。”[19]相比其他理论而言，公共治理理论强调的是一种新的社会治理方式的变革，一种新的管理过程的变迁。
公共治理理论作为一种新型的公共管理理论，是在对传统公共管理理论的批判和反思基础上的，也是对新公共服务理论和新公共管理理论中精髓有价值部分进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商形成多元合作网络，实现对公共事务的更有效的管理。具体来说，主要内容包括以下几个方面：[20]
1.公共治理是由多元公共管理主体组成的公共行动体系
从发展实践来看，过去很长一段时间，对社会公共事务的管理只存在唯一主体——政府，它也是公共管理领域的唯一主体，所有的决策都是由政府作出并强制实施的。而公共治理理论则认为，政府不是社会公共事务管理的唯一主体，更不是公共管理的唯一主体。除此之外，非政府部门，即私营部门、第三部门、公共个人都应该是公共事务管理的主体，而且它们在很多时候，甚至比政府部门拥有更大的决策优势和决策权力，它们的地位不容小觑。这一观点就充分表明了公共治理绝不是政府一部门主演的独角戏，而是包括政府在内的，多元主体组成的公共行动体系，缺失相关主体的参与，或是政府的权力过于集中，都会破坏社会合作治理网络的形成，最终导致对社会公共事务管理的低效，甚至是失效。但需要说明的是，在这个多元的公共管理主体组成的公共行动体系中，政府往往起到了关键作用，但政府也必须大量放权，将管不好的、不该管的任务交由非政府组织来实施和完成。与此同时，公共治理理论还认为，现实中的政府部门具有复杂的结构，地方、中央和国家层面的政府及其不同部门组成了一个多层级、多中心的决策体制，众多权力中心交叠共存是这一体制的特征。因而英国学者利奇·史密斯提出：“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门。”[21]这些方面不仅影响了新型城镇化背景下社会治理的价值取向和目标的确定，而且也直接决定了本书构建的新型城镇化社会治理评价指标体系不能仅仅只关注对政府单一主体管理绩效的评估，还必须囊括对包括社会组织在内其他主体管理绩效的评估。
2.多元公共管理主体之间存在权力依赖与互动的合作伙伴关系
传统公共管理理论普遍认为，政府是公共管理的唯一权力和责任中心，对社会公共事务实现垄断性管理，而其他一些非政府组织或个人，都只是充当助手或下属的角色，它们必须服从领导（政府）的权威。而公共治理理论则首先否定了这一点，认为组成公共行动体系的多元主体之间是一种权利依赖的关系，即参与社会公共事务管理的不论是政府组织，还是非政府组织，它们都拥有独立解决问题的知识和资源保障，而且有些知识和资源是其他主体所不具备的。因而在面对一些单一主体难以完成的任务和工作，它们必须相互合作，相互协商，才有可能在较短时间内解决该问题，才能在解决该问题之后实现各自的目标。正是因为多元公共管理主体之间是权利依赖关系，这也决定了主体之间也是一种互动的合作伙伴关系。而且这种合作的方式，也是公共治理理论所关注的。这部分内容也在一定程度阐述了新型城镇化背景下社会治理的主体之间不是一种支配和被支配关系，而是一种平等合作关系，因而本书在具体指标体系构建过程中，是在充分把握各个主体之间这种关系的基础上而进行的。
3.公共治理是多元主体基于伙伴关系进行合作的自主自治的网络管理
传统公共管理理论认为，政府是公共管理的核心主体，其他主体都只是领导的下属和助手，在这种格局的主导下，传统公共管理是依靠单一的等级制来调整它们之间的相关关系。而公共治理理论则认为，多元公共管理主体之间不存在领导与助手之分，而是通过主体相互之间的权利依赖和合作伙伴关系来协商、沟通和解决，久而久之，随着相关规则的制定和完善，多元公共管理主体之间必然会逐步形成一种自主自治的网络。这种网络不仅约定了多元公共管理主体各自的角色和地位以及需承担的责任，而且还通过合作机制和方式约定了多元公共管理主体之间行动的规则和程式。因而在这种自主自治网络的框架下，各个公共管理主体都有自己依靠的知识和资源，通过沟通、协商增进理解，树立共同目标并相互信任，共同决策，并共同分担风险。这种网络化公共管理追求的不再是集权，而是强调分权，多元主体间的自主合作，追求多元化和多样性基础上的共同利益。这部分内容强调社会治理主体应平等参与社会治理，且不能忽视自主自治的参与治理特征，即自治组织和社会组织的参与管理，因而在具体指标体系构建过程中，基于其他主体参与的视角，应将“社会参与治理”纳入一级指数进行考虑，从而凸显其重要性和评估过程中的有效性。
从上述主要内容来看，公共治理理论存在以下几点鲜明特征：[22]
1.强调从一元主体向多元主体的适度分权
传统公共管理理论认为，政府是唯一主体，依靠其掌握权力和权威，对所有社会公共事务，无论大小都进行管理，体现的是集权；而公共治理理论，则在承认政府是公共管理重要主体时，指出它不是唯一主体，社会组织、自治组织，包括公民个人都是治理的主体，并且政府和这些主体之间的关系不是上下级关系，也不是领导与下属或助手之间关系，而是合作、协调，相互制衡和制约的关系，各自都掌握着自己的优势资源，强调的是一种多元合作共治局面，体现了适度分权原则。奥斯本和盖布勒也说：“政府实现公共服务的方式不是划桨，而是掌舵，权力核心将从一元走向多元。”[23]
2.强调从统治行政向服务行政的转变
实现从统治行政向服务行政的转变是行政现代化的一个重要特征。公共治理理论通过倡导多元主体的参与，提倡公众参与，对社会公共事务管理，不再仅仅考虑如何管理好被管理者，而是视公众为管理主体，更加注重为公众服务；强调由过去的重管制、轻服务，以政府为中心，到开始注重公共服务，以满足公众的需求为中心的转变。奥斯本和盖布勒曾说：“现代社会，在与政府打交道过程中，人们期望着被当作顾客受到尊重，甚至受到政府的尊重。”
3.强调互动基础上的社会参与的价值取向
公共治理理论看到了政府在社会资源配置过程中的低效和失效问题，即政府失灵，同时也看到市场在资源配置过程中的失灵，即市场失灵。在双重失灵的困境下，该理论主张政府、非政府部门、私营部门以及公民之间建立互信，通过谈判达成共识，强调多元主体的互动。与此同时，公共治理理论还倡导在互动基础上，公民应通过社会组织或自治组织积极参与社会公共管理事务的管理，建立畅通的利益表达与实现机制，从而提高决策的合理性和科学性。
总而言之，公共治理理论作为理论基础，贯穿本书研究的始终。其主要内容在很大程度上指明了新型城镇化背景下社会治理不再是政府一家独大的局面，而是包括社会组织在内多元主体共同参与的局面，而且主体之间不是支配与被支配关系，是在一种自主自治网络中平等合作的关系。在这种理论的影响下，本书新型城镇化背景下社会治理价值取向和目标的确定以及指标体系构建的思路与逻辑的形成、具体指标的筛选与优化、最终指标体系的建立、政策建议的制定都是以该理论作为理论基础。尤其是在具体指标体系设计上，不仅仅只关注对政府主体管理绩效评估，还关注包括社会组织在内其他主体管理绩效的评估，并基于自主自治的参与治理特征，将“社会参与治理”纳入一级指数进行考虑，都是在该理论的直接影响下而作出的。
二 政府绩效评估理论
“绩效”（Performance）概念最早是用于经济领域的，主要通过可测量的、可量化的、可计算的、可比较的结果指标来衡量。随着经济社会的发展，“绩效”概念逐步扩展到其他领域。政府绩效作为绩效的一种，在西方国家也称为公共组织绩效、政府业绩、政府作为等，主要用来衡量政府部门的行为及其取得的业绩、成绩和实际效果，一般包括政府成本、工作效率、社会进步、政治稳定、发展预期等社会效益，是政府在行使其功能、实施过程中体现出的管理能力，是判定政府治理水平和运作效率的重要依据。
表2-2 政府绩效的维度及主要功能
一般来说，政府绩效是由经济绩效、社会绩效、政治绩效、文化绩效为主要内容的复合概念。具体来说，经济绩效主要用来衡量政府在推动经济可持续发展与社会协调发展的宏观经济政策的能力和潜力；社会绩效是用来衡量社会进步、社会稳定、社会发展的程度，一般用公共安全卫生、公平正义、福利与贫困、社会稳定与动乱等指标来衡量；在市场经济条件下，政治绩效核心是制度安排与制度创新，因而政治绩效主要用来衡量政府在实际治理中制度安排与制度创新的程度；文化绩效主要用来衡量政府在推动文化的繁荣与整合方面的贡献程度（见表2-2）。因而政府绩效不单纯是用来衡量政府政绩，而是涉及政府行为或公共权力在内的一系列经济绩效、社会绩效、政治绩效和文化绩效的复合体。[24]同样的道理，新型城镇化背景下社会治理水平的测度分析，也是包括一系列绩效在内的多种绩效考核的复合体。
绩效评估是对特定对象行为表现的价值判断，是涉及包括政府、社会组织、公民等在内的众多利益相关者的复杂性社会过程。从系统论的角度看，政府绩效评估构成要素包括评估对象、评估定位、评估指标、评估主体、绩效信息收集等。[25]由于其评估结果更加直观、科学，在西方该理论已被广泛使用于日常实践中，其中以英国和美国最具有代表性。如美国在20世纪90年代制定了政府绩效管理制度，将私营部门的绩效评估方法选择性用于政府绩效评估中，主要做法包括绩效预算、灵活绩效框架、竞争性公共选择制度等。
至于政府绩效评估，目前国内外学术界并没有比较一致的认识，而是纷纷基于自己的学科特征给予不同的概念理解。有学者认为，“政府绩效评估是一个适用于为评价政府活动，增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”；还有学者认为，“政府绩效评估是指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要”。[26]这些概念指出了绩效评估的部分特征，但并不全面。与此同时，政府绩效评估按照不同标准可划分成不同类型：根据评估机构不同，可分为外部政府绩效评估和内部政府绩效评估；根据评估目标不同，可分为管理与改进型评估、责任与控制型评估和节约开支型评估；根据评估对象的不同，可划分为个人绩效评估和组织绩效评估。[27]综合相关观点，政府绩效评估主要具备以下鲜明特征[28]：
（1）强调政府绩效评估的结果导向。传统的公共行政不太注重结果，比较注重过程和规则，这在一定程度导致了传统公共行政“成本高、收益低”的困难局面；而政府绩效评估理论则主张通过绩效考核的方式，完善公共部门内部的管理，更加追求“较小成本，较大收益”的结果导向。
（2）强调政府绩效评估顾客至上的评估理念。传统的公共行政不仅不重视评估，更谈不上秉承顾客至上的评估理念。而政府绩效理论则主张通过绩效评估的手段来重塑政府角色，评判政府作为，而这都以顾客为中心，注重顾客满意度的标准，体现顾客至上的评估理念。
（3）强调政府绩效评估主体与对象的多元化。这包括两层含义：一是政府绩效评估主体由单一从属于政府机关的内部评估机构发展到以公民和服务对象以及独立社会评估结构共同参与的多元化主体，凸显评价结果的公正性和顾客至上的评估理念；二是强调评估对象的多元化，即在当前阶段，政府绩效评估的对象不应仅仅只局限于政府及其内部机构，而要涉及掌握了公权，行使了社会公共事务管理权限的相关社会组织、自治组织等。
总而言之，政府绩效评估理论对本书指标体系构建与应用奠定了重要理论基础。具体来说，新型城镇化背景下社会治理评价指标体系实际上就是对包括政府在内多个主体进行的绩效评估，因而政府绩效评估理论大部分内容同样适用于本书指标体系的构建与应用，尤其是该理论的“结果导向”“顾客至上”“评估主体和对象多元化”三大特征更是对本书评估的思维、理念和研究视角产生了重要影响。
[1]张占斌：《新型城镇化的战略意义和改革难题》,《国家行政学院学报》2013年第1期。
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[8]［日］山鹿城次：《城市地理学》，朱德泽等译，湖北教育出版社1986年版，第106页。
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[19]［英］托尼·麦克格鲁：《走向真正的全球治理》，家刚编译，《马克思主义与现实》2002年第1期。
[20]丁煌：《西方行政学理论概要》，中国人民大学出版社2011年版，第334—336页。
[21]［英］利奇·史密斯：《英国的地方治理》，帕尔格雷夫出版社2001年版，第75页。
[22]张铭、陆道平：《西方行政管理思想史》，南开大学出版社2008年版，第328—329页。
[23]［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》，周敦仁译，上海译文出版社2006年版，第78页。
[24]胡税根：《公共部门绩效管理：迎接绩效革命的挑战》，浙江大学出版社2005年版，第283页。
[25]吴建南：《公共部门绩效评估：理论与实践》,《中国科学基金》2009年第3期。
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